在法治轨道上保油气“平安管道”

——访贵州省能源局党组书记、局长张应伟

良法是善治之前提。为在立法层面规范我省石油天然气管道建设和保护工作，保障全省石油天然气管道建设，保护石油天然气管道安全，根据省政府2016年立法工作计划，省能源局、省政府法制办共同成立《贵州省石油天然气管道建设和保护办法》（以下简称：《办法》）联合起草小组，在前期充分酝酿准备的基础上，经过一年的调研起草论证，圆满完成了立法任务。2017年3月21日，省政府第173号令签署公布，于今年5月1日正式施行。

那么，我省为什么要专门针对石油天然气管道保护工作立法，它的意义和必要性何在？该政府规章究竟旨在解决管道保护过程中的哪些关键问题？它的亮点又是什么？近日，本刊记者就企业与公众关心的这些问题专访了贵州省能源局党组书记、局长张应伟。

《能源新观察》：《办法》的立法背景是什么？

张应伟：管道运输作为与公路、铁路、水运和航空并列的五大运输方式之一，具有高效、经济、安全、环保的特点。石油天然气管道是工业的血管，安全运行关系全省能源安全和公共安全。

我省油气管道起步较晚，存在问题较多，为此，省委省政府高度重视管道保护工作和法规制度建设，多次作出重要批示。

2013年底，省政府明确我局履行国家管道保护法规定的油气管道保护主管部门职责，出台了由我局代拟的全省油气化安全保护工作机制，成立由分管能源工作、安全生产工作的省领导分任组长和常务副组长，相关部门及油气企业负责同志为成员的全省油气化安全保护工作小组，办公室下设我局。工作小组下设四个专项联席会议，确定建立联防联动工作体系。至此，我省油气化安全保护工作正式全面启动。

为切实履行好管道保护主管部门职责，加快推进我省管道保护的制度建设工作，我局做了历时两年的酝酿和准备。自2014年初开始，紧扣全省油气管道保护的现状、特点和难点问题，着力开展制度研究和设计，做了一系列扎实的前期工作，并向省政府及法制办多次呈报专题报告，提出制度建设的建议。

2015年9月21日，我局向省政府法制办正式报送立法申请。10月14日，在省政府法制办2016年立法论证会上汇报了该项目的必要性、紧迫性和可行性。12月28日，组织召开立法前的可行性论证会，与省政府法制办、相关省直单位和基层管道保护主管部门达成了立法共识。根据省政府2016年立法工作计划，我局会同省政府法制办成立了《贵州省石油天然气管道建设和保护办法》联合起草小组，于2016年2月正式启动了油气管道保护立法工作。

《能源新观察》：为何要专门为油气管道的建设和保护立法？立法思路是什么？主要想解决哪些关键问题？

张应伟：近年来，在省委省政府的高度重视和强力推进下，我省的油气管道隐患整治取得积极进展，三年攻坚任务提前完成，管道保护基础工作得到切实加强。但管道建设和保护面临的形势依然十分严峻，主要有以下几方面：

一是管道建设任务重。我省非常规天然气储量丰富，页岩气、煤层气资源量分别列全国第三、第二位。省委省政府已将非常规天然气产业发展作为推动我省经济增长的又一引擎，相继作出了“气化贵州”和“县县通”等系列决策部署。为实现以上目标，需配套建设天然气管道近4000公里，从2017年到“十三五”末，每年将新增天然气管道约1000公里。目前，我省已建成投运各类油气管道共2243公里，到“十三五”末，我省油气管道总里程将达到6100公里。

二是管道保护难度大。我省属多山地区，地形复杂，管道极易受到洪水、滑坡等自然灾害的影响。随着服务年限不断增长，管道自身安全系数逐渐下降，部分管道现已进入后期事故多发阶段。加上管道里程增加和经济快速发展，管道周边基础设施建设、企业发展和民众生产生活等与管道安全保护间的相互影响将进一步加剧，“工程相遇”、“项目争地”等情况将逐渐增多，由此必将增加安全风险和事故发生概率。

在立法前和立法过程中，通过深入调研摸底，我们梳理了全省油气管道保护管理工作存在的突出矛盾和问题，如：部门权属不清，监管职责不明，政府、部门和企业的联动机制不完善，第三方施工监管和线路新增问题协调难，土地复垦不到位，综合验收不规范，国家管道保护法宣传不够、群众保护意识不强，规划与建设不衔接、执法体系不成熟等。

国家管道保护法于2010年10月1日正式实施，作为我国第一部保护特定设施的专门法律，为石油天然气输送安全、能源安全和公共安全提供了强有力的法律保障。但由于比较原则，且一些内容与地方管道保护工作实际存在偏差，需要地方在贯彻实施中予以细化、补充和完善。我局经过历时两年的酝酿准备和前期工作，与各级人民政府、管道主管部门、油气企业形成共识，确定该立法项目的必要性、紧迫性和可行性，于2015年9月正式报送立法申请，得到省政府法制办大力支持，经省人民政府批准同意于2016年正式推进该立法项目。我们希望通过此次立法对全省油气管道保护工作给予规范和解决的问题主要有：一是明确管道企业主体责任，厘清政府、主管部门和相关部门与油气企业各方的权力义务，使管道保护工作有机构、有抓手；二是找准管道规划与建设不衔接的问题，明确相关程序和要求，确立管道保护工作基本制度；三是对管道的运行实施严格保护，规范工作标准和要求，确定禁止行为和罚则；四是建立政府、部门和企业的联动机制，规范土地复垦不到位、征收补偿机制不健全、群防群治不得力等问题。

《能源新观察》：有无学习借鉴其他省份的做法和经验？与其他已为油气管道建设保护立法的省、市来说，贵州有哪些不同？

张应伟：国家管道保护法于2010年10月1日正式实施，作为我国第一部保护特定设施的专门法律，为石油天然气输送安全、能源安全和公共安全提供了法律保障。但由于比较原则，且一些内容与地方管道保护工作实际存在偏差，因此，部分省、市开始先后研究出台配套的法规规章。

浙江省政府于2014年7月颁布《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》，10月1日起施行，成为全国首家为贯彻落实国家管道保护法研究出台地方性配套法规的省份；山西省和江西省政府分别于2015年1月、2016年1月颁布了政府规章；甘肃省地方性法规已起草完毕，现正在论证修改中。

由于江西和甘肃在经济发展、管道保护机制设置方面与我省有很多相似的地方，并且在管道建设和保护地方法制建设方面走在我省前面，联合起草小组于2016年5月底至6月初赴两省进行了实地学习调研，两省在立法层面上对于油气管道保护的制度设计和思考给了我们很多启发，在不断调研论证的基础上，我们形成的文本主要体现了以下几方面的地方特点：

一是明确了乡（镇）、街道办事处（社区）、开发区和各类园区管理机构的管道建设保护职责，切实将管道保护工作沉下去。

二是明确了各级能源主管部门为本级政府的管道保护主管部门，建立了上下对应的管道保护管理体系。

三是为严格管道建设势对矿产资源的压覆，明确了管道建设压覆矿产资源的要依法进行补偿。

四是为控制管道建设用地批准后突击建房寻求补偿等行为，明确了管道建设用地依法办理手续后，在用地范围内新增建（构）筑物或新增种植物、养殖物以及改变种植、养殖方式的部分不予补偿。

五是为规范土地复垦，缓和补偿矛盾，提出了相关补偿工作要在当地县级人民政府的组织下，按照同一区域同一标准、同一类型同一标准的原则执行，并明确了公示内容，以确保管道建设补偿工作公开、公平、公正。

六是为避免管道企业在应急救援建设中的资源浪费，推进资源共享，明确了未组建管道应急救援队伍的企业，应就近与符合处置各类管道事故能力的应急救援队伍签订服务合同，解决应急处置需求。

七是细化了管道保护举报和奖励，规定管道企业应当建立举报奖励制度，并明确了受理部门。

八是规定了管道巡护工作报告制度的落实。明确管道巡护人员发现危害管道安全的情形或隐患，应当及时报告管道企业、当地乡（镇）人民政府、街道办事处（社区）、开发区和各类园区管理机构或者县级能源管理部门。

《能源新观察》：《办法》的主要框架和内容是什么？ 

张应伟：《办法》共5章29条。第一章：总则，共6条内容。分别是：立法宗旨、适用范围、行政部门职责、主管部门职责、其它部门职责、管道企业职责。

第二章：规划与建设，共12条内容。分别是：规划编制、规划协调、管道选线应当避开的区域、管道选线通过特殊区域的要求、项目核准、规划修改、用地征收补偿、临时用地补偿、土地复垦、补偿标准、管道标志、项目竣工验收。

第三章：运行保护，共7条内容。分别是：日常管理、管道检验、隐患排除、举报和受理、应急队伍、应急预案和应急演练、应急救援。

第四章：法律责任，共2条内容。分别是：违反土地费用管理的法律责任、其他法律责任。

第五章：附则，共2条内容。分别是：管道附属设施、施行时间。

《能源新观察》：《办法》解决了哪些关键问题？难以突破的又是什么问题？

张应伟：《办法》的核心内容旨在解决以下四个问题：一是明确管道保护主管部门。目前，我省油气管道主管部门不统一，各市、县主管部门设在发展改革、经济和信息化、能源、公安、城管等不同系统，上下协调和沟通衔接存在诸多不顺，迫切需要理顺管理体系。为此，《办法》第四条规定，由县级以上人民政府能源主管部门主管本行政区域的管道建设和保护工作。二是规范管道建设的选线。管道是线性工程，经过的地质区域和地理环境较为复杂，部分区段受地理条件限制难以避开安全保护区域。为减少安全风险，防范于未然，《办法》第九条、第十条规定了管道建设选线应当避开的区域和通过特殊区域的要求，并明确防护方案的前提和评审主体及程序。三是规定管道巡护及隐患排查。管道巡护是发现管道安全隐患、保障管道安全的主要措施之一。《办法（草案）》第十八条、第二十条规定了管道巡护义务，明确管道企业负有发现和及时排除内部安全隐患的责任，同时明确了管道企业在排除外部安全隐患有困难时的处理方式。四是强调管道应急能力建设。为规范管道事故应急管理，提高管道事故应急处置能力，强化管道应急队伍建设，最大限度减少管道事故造成的财产损失、环境损害和社会影响。《办法（草案）》第二十二条、第二十三条、第二十四条就管道事故应急预案的制定、队伍建立、事故处置和救援等环节，规定了企业、部门、地方政府法定的责任、义务。

立法中最难突破的应该是土地问题。由于国家上位法对管道上方及两侧一定范围内的行为进行了约束，涉及的土地利用因此受到限制，但对利用受限土地如何赔偿却未明确。我们的立法初衷希望对此细化和补充，但受限于《立法法》对政府规章的规定，无法突破现有相关法律法规的规定。

《能源新观察》：《办法》的出台将为贵州油气管道安全保护工作带来什么影响？省能源局将如何发挥行业管理部门作用，做好《办法》的宣传贯彻？

张应伟：《办法》的出台将在上位法基本框架内，在理顺全省管道管理体制机制、规范管道规划建设、加强管道运行保护等方面弥补制度上的空白，细化上位法的规定，更有利于贯彻实施国家管道保护法，形成全省管道建设和保护工作合力，加大管道建设和保护工作力度，完善管道建设和保护工作机制。

为切实发挥本《办法》在行业管理中的引领和规范作用，我局正抓紧制定宣贯方案，拟于年内组织开展一系列多形式、多渠道、多层次的宣贯工作，充分协调各种资源和力量，届时，希望各地方政府、管道主管部门、油气企业能够群策群力、协作配合、共同推进，确保《办法》宣传到位、施行到位、落实到位。