油气管道保护地方立法彰显“贵州风格”

——专访贵州省政府法制办党组书记、主任唐林

在整个立法过程中,省政府法制办坚持以法治保障服务改革发展的宗旨,亲力指导、深度参与,既注重与上位法的衔接,体现法治精神,维护法制统一;又立足省情,统筹考虑经济社会发展现状,彰显地方特色。

近日,记者就如何推进重点领域的政府立法、如何严格执行立法程序规定等有关问题专访了贵州省政府法制办党组书记、主任唐林。

《能源新观察》:作为省政府法制工作机构,请谈谈政府立法对法治政府建设的引领和推动作用。

唐林:发挥好政府立法的引领推动作用,是推动地方改革发展、提升竞争力的有效途径。

在同级党委和政府的领导下,政府法制机构要统筹规划、组织协调、督促指导政府各部门的立法工作。要加强和改进政府立法制度建设,完善科学立法、民主立法机制,创新公众参与立法方式,充分听取各方面意见和建议,使法规规章准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥政府立法的引领和推动作用。

一是加强地方立法,坚持立法和改革相衔接。全面深化改革,应当坚持立法先行,通过立法做好顶层设计。“凡属重大改革都要于法有据”,取得法律授权,遵循法律程序,确保在法治轨道上“革故鼎新”。要科学制定立法规划和立法计划,区分轻重缓急,优先考虑改革需要的立法项目,特别是关系经济社会发展大局和人民群众切身利益、社会关注度高、综合性强的立法项目。对当前不适应改革要求的法规、规章和规范性文件,要及时修改或废止。

二是突出特色,打造地方立法的“贵州风格”。从省情民意出发,重点围绕我省经济社会发展的重大问题制定法规、规章,形成具有明显“贵州风格”的地方立法体系。对我省特有的地方性事务,以自主性立法求创新,力求形成自己的特色。对深化改革过程中急需解决的突出问题,以先试先行立法求示范。

就《办法》)来说,我省7个市级行政区、33个县级行政区境内均有油气管道,但各市(州)、县(区)指定的主管部门却分设在发改、经信、能源、公安、城管等不同系统,致使工作上下协调和沟通衔接方面存在诸多不顺的实际情况,《办法》)统一明确了管道保护的主管部门。

对社会普遍关注的重大问题,以实施性立法求细化,因地制宜地解决上位法的适用问题,形成地方经验,《办法》规定了管道建设用地补偿程序和政府有关部门的职责。在立法体例上,不求“大而全”,突出“小而精”,抓住关键问题精雕细琢,力求精准管用,重在解决实际问题,使立法工作真正反映贵州实际,体现人民意愿。

三是创新机制,以提高地方立法质量为重点。传统的立法模式容易出现部门利益和地方保护主义法制化的现象,新形势下要把公正、公平、公开、透明贯穿立法全过程,积极探索科学立法、民主立法的新机制,让立法工作更科学、更民主、更接“地气”。

在《办法》起草过程中,我们创新工作方式,创建了“油气立法工作交流群”,适时发布工作安排、动态、进展,共享调研成果。同时,为进一步广集民智,拓宽渠道,在规章立法中首创问卷调研方式,征集到建设性意见建议50余条。此外,我们还引入了立法项目法律顾问机制。省能源局聘请的政府法律顾问全程参与了《办法》的起草、论证和修改工作。

《能源新观察》:在如此繁重的立法工作下,众多重要的立法项目中,基于什么考虑将《办法》列为2016年度正式立法项目?

唐林:2010年6月,全国人大常委会颁布了《中华人民共和国石油天然气管道保护法》,为石油天然气管道保护工作,提供了强有力的法律保障。但是,石油天然气管道保护法中有些制度规定比较原则,且一些内容在地方管道保护工作实施过程中存在偏差,需要地方在贯彻实施中予以细化、补充和完善,省能源局作为省级油气管道保护主管部门,为此做了历时两年的酝酿和准备,紧扣全省油气管道保护的现状、特点和难点问题,着力开展制度研究和设计,做了一系列扎实的前期工作,加上我省在油气管道保护工作中形成了一些行之有效的做法,需要通过立法固定下来。经过立法前充分的可行性研究论证,我们认为,有必要结合我省实际,制定《办法》。

《能源新观察》:省政府法制办是如何深度参与并把握好立法的基本原则,确保该《办法》的针对性、科学性、民主性和可操作性的?

唐林:习近平同志指出,人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。

因此,每一部法律法规规章的出台或修订,能得到人民群众的积极参与、高度关注和衷心拥护,根本在于立法反映了广大群众的愿望和要求,维护最广大人民的根本权益。要使立法能够满足群众的期盼,反映经济社会发展要求,必须提高立法质量,而推进科学立法、民主立法,是提高立法质量的根本途径。

科学立法的核心在于尊重和体现客观规律,民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。在《办法》的立法过程中也充分体现了这一核心。

一是建立工作机制。成立了以省能源局、省政府法制办主要领导任顾问,分管领导任组长、副组长,相关处室负责人、工作人员和局法律顾问为成员的联合起草小组,明确工作职责、任务分工和实施步骤。

二是夯实立法文本。在深入学习调研的基础上,结合我省实际,起草立法文本,广泛吸纳并细致梳理各次调研、论证和征求意见的情况,反复修改完善,共形成各类征求意见稿、讨论稿、论证稿、集中讨论稿、注释稿等文本20余稿。

三是坚持开门立法。一年来,共组织召开2次立法论证会,5次书面征求意见,30余家省直单位、9个市(州)政府和贵安新区管委会及油气管道主管部门、油气企业的专家领导深入论证亟待立法解决的问题和制度设计的依据及内容,征集到意见建议150余条。

四是组织深入调研。为摸清省内现状和立法需求,学习借鉴省外先进经验和做法,联合起草小组组成调研组,赴遵义市和黔西南州、安顺市,按市县两级层面开展了省内调研,并赴江西省和甘肃省开展省外调研。

五是加强沟通衔接。就文本中涉及安全监督职责、应急措施管理、土地及林地征收补偿、公路穿跨越等情况复杂、争议较多的问题,多次反复衔接省安监、交通、应急、国土、林业等部门,努力达成共识。

六是创新工作方式。为进一步广集民智,拓宽渠道,在规章立法中首创问卷调研方式,向市、县、乡管道部门及沿线老百姓发放600余份问卷,共收到有效问卷488份,征集到建设性意见建议50余条。

《能源新观察》:请谈谈该《办法》的法律地位。

唐林:我们要坚持科学立法,合理确定法规规章的调整范围、调整对象、调整手段,正确处理权力与权利、权力与责任、权利与义务的关系,努力克服地方保护主义和部门利益倾向。

经过立法前的评估论证工作,我们认为《办法》的出台不仅必要,而且紧迫。由于出台地方性法规的周期较长,许多紧迫的问题急需立法规制。根据《中华人民共和国立法法》第八十二条第五款:“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或者常务委员会制定地方性法规。”的规定,因行政管理迫切需要,《办法》中规定了相关行政措施,《办法》实施满两年需要继续实施《办法》所规定的行政措施的,应当提请省人大常委会制定地方性法规。