发改委解振华：或在消费环节征收碳税

在碳税问题上主要涉及到如何核算和计量的问题 , 二氧化碳从统计上来说比较困难。

曾经被业界认为遥不可及的碳税 , 已经进入了公众的视野。

10 月中旬 , 在天津举行的联合国气候谈判峰会上 , 碳税成为各国与会代表屡屡提及的词汇。在一场讨论中 , 国家发改委应对气候变化司副司长孙翠华认为 , 研究开征碳税的可行性将会是今后工作的重点之一。

“ 碳税方案 , 我们正在研究之中。 ” 国家发改委副主任解振华接受《财经国家周刊》采访时证实。

碳税是针对化石原料 , 如石油、煤炭、天然气等的碳含量或者碳排放量来征收的一种税。最初 , 这种税是与环境污染物的税收一起被讨论的。

一位参与碳税研究的财政专家告诉记者 :“ 环境保护税已经上报国务院 , 碳税有可能作为其中的一个税目一同出台。 ”

碳税开征路线图

早在 2008 年 7 月 , 财政部财政科学研究所 ( 下称财科所 ) 就成立了专项课题组 , 研究探讨在中国开征碳税的可能性。 2010 年年中 , 一份《中国碳税税制框架设计》 ( 下称《框架》 ) 的专题报告出炉。

气候问题日渐升温之际 , 这份由国家发改委和财政部有关课题组撰写的调研报告 , 引发了极大关注。

“ 碳税实际上是一种行为税 , 主要目的是通过对碳排放量进行收税 , 以达到让企业、行业等减少碳排放的目的。 ” 财政部财科所区域经济研究室主任傅志华告诉《财经国家周刊》。

碳税的研究者们认为 , 无论是从节能减排的角度还是从我国总体的税收制度来看 , 征收碳税都是有必要的。发达国家大多有环境税、能源税 , 在我国能与碳排放沾边是资源税 , 但因为其税负很少 , 很难达到征收目的。

《框架》报告中列出的 “ 中国碳税开征路线图 ” 显示 , 预计在 2012 年到 2013 年适时开征碳税 ,2014 年及以后开征环境税 ,“ 并根据碳税实施的具体情况和其他环境税税种的改革情况 , 完善和优化整个环境税收体系。 ”

自哥本哈根谈判以来 , 中国政府为实现到 2020 年碳强度在 2005 年基础上降低 40% 到 45% 的承诺 , 采取了一系列节能的措施。 “ 十二五 ” 临近 , 节能减排任务艰巨 , 部分地区甚至拉闸限电。

对此 , 发改委副主任解振华在 10 月份举办的新闻发布会上坦言 :“ 有些省采取了不恰当的节能减排措施 , 马上就得到了制止。现在各省还在积极地采取措施 , 努力完成节能的任务。 ” 面对减排的严峻形势 , 政府有意使用碳税的方式 , 以达到减排目的。

在对碳税的初步设计中 , 税基问题争论较大。 “ 在哪个环节征收是最大问题 ” 。一位参与碳税框架设计的专家告诉记者 , 在消费环节征收应该是最直观的 , 但如何计算是个问题。直接从原料开始征收会比较简单 , 但这样就会造成原料涨价。

财科所所长贾康表示 , 推出碳税有三个技术备选方案 , 一种是放到环境保护税中 , 作为一个税目 , 看能否随环境保护税一同出来 ; 一种是比照燃油税改革 , 将碳税引入消费税中 ; 第三种是把碳税纳入资源税中 , 根据化石能源的含碳量修改税率。 “ 我们倾向于前两种做法。 ” 他说。

基础难题

历次的方案调研充分显示 , 开征碳税的阻力主要将来自企业、行业以及地方政府。

“ 最难的是碳税没有一个基础。 ” 一位参与碳税研究的专家告诉记者。 “ 燃油税之前是有个燃油费 , 有基础。但是也走得那么艰难。更何况是新开碳税。 ”

理论上 , 碳税应当按照企业排放了多少二氧化碳来征收 , 这意味着要对各个工厂加装二氧化碳排放的计量器 , 但这意味着高昂的成本 , 监管难度也将大大增加。因此 , 初步的方案 , 将根据企业购进燃料的量 , 由征收机关来估算有多少碳排。

《框架》设计了一些套价的基础 : 如果 2012 年开征碳税的话 , 按照现阶段化石原料的基础价格 , 碳税税率在 10 元每吨二氧化碳 , 到 2020 年是 40 元每吨。

一位参与《框架》制定的专家告诉记者 , 如此低税率的主要目的 , 是先把征收碳税迈出去第一步 , 以后再改革。 “ 第一步都走不出来 , 讨论具体实施细节根本没有意义。 ”

环保部有关部门负责人也表示 , 在碳税问题上主要涉及到如何核算和计量的问题 , 二氧化碳从统计上来说比较困难。 “ 对我们来说我们所面临的不仅仅是温室气体一个问题 , 很多其他方面的环境问题也迫切需要解决。所以从根本上还是要从环境税的角度出发。 ”

种种争议面前 , 有专家提出了分步走的策略 : 对于排放量大的支柱型企业 , 采取浮动税率的办法。例如 , 在碳税开征第一年给予低税率 , 但是同时告诉企业 , 三年或者五年后税率会提高到多少。对于与政府签订自愿减排协议的企业 , 可以实行零税率或者给予 50% 的折扣。

“ 这样能给企业一个缓冲期 , 用来实现结构转型。 ” 一位参加讨论的专家告诉记者 , 征收碳税的最终目的是促进碳排放的减少 , 要想有很好的效果 , 税负必定不轻。但 “ 总不能一下把企业都搞死。地方政府也不会同意。 ”

不过 , 下游的企业似乎已有心理准备。原首钢发展研究院副院长戴国庆告诉《财经国家周刊》 :“ 碳税几时开征对我们无所谓 ” 。钢铁行业早已预测 , 上游能源价格将来一定会涨 , 而且涨价的速度会比碳税的增加幅度要大。开征碳税 , 将把能源企业的利润切走一块 , 对此是有心理准备的。这倒不是说企业不在乎 ,“ 我们只能说碳税是上游产品涨价的一个因素 , 就和处理一般价格变动没有什么区别。 ”

碳税 VS 碳交易

在众多的减排方法中 , 碳税和碳交易同为间接降低二氧化碳排放的手段 , 而被世界各国广泛采用和接受。但因为其截然不同的理论基础 , 使得这对 “ 碳兄弟 ” 各具特点 , 也使得业内对它们各有所好。

美国推崇的是碳交易 , 而欧盟则推崇碳税。目前为止 , 欧盟已经有十几个国家实施碳税 , 但具体的政策在每个国家都有不同。除了欧盟之外 , 其他发达国家对碳税基本都持观望态度。

碳税作为一种政策手段 , 一旦推行 , 其效果会十分迅速。但是 , 税收政策的推出向来比碳交易难得多。

从发达国家的情况来看 , 由于其在传统环境上的问题已经基本得到解决 , 现在对这些国家影响最大的恰是温室气体排放问题。而中国的国情则复杂得多。

在接受《财经国家周刊》采访的众多专家中 , 一些参与碳税设计的专家本身对碳税的效果就不看好。他们认为 , 按照目前设计的税率 , 即使碳税出台 , 在短期内也难以对减排产生多么实际的效果 ,“ 可能更直接的效果还是体现政府的决心。 ”

碳交易更多的是面向自由的市场机场来运行。目前的碳交易市场有强制减排也有自愿减排。

自《京都议定书》签订以来 , 中国就有专门的研究机构研究碳交易的国际交易机制 , 对 CDM 机制的研究持续了十数年。哥本哈根会议之后 , 我国在北京、天津、上海成立了碳排放交易所 , 致力于打造一个有序自由的碳交易市场。

但是 , 目前进行的碳交易大多是基于 CDM 机制之下的 , 受到的制约较多。

“ 发达国家是希望我们能设定一个排放量的上限。但是 , 我们正处在发展时期 , 一旦设限 , 必定会限制国家的发展。这也是发达国家的目的。 ” 《京都议定书》执行理事会委员段茂盛在接受记者采访时说。

发改委气候变化司副司长孙翠华表示 , 目前中国正处于工业化发展阶段 , 因为不可能设定二氧化碳减排的总量限制 , 所以 , 中国正力推碳交易。

目前 , 北京、天津、上海的碳排放交易所正在力推企业自愿交易。据气候谈判对外办公室的一位官员透露 , 中国有意建立碳排放自愿交易试点 , 可能会选择上海、珠海作为试点。但具体推出时间并没有透露。

记者获悉 , 目前国家发改委正在牵头开发温室气体排放数据库 , 完善统计体系 , 这一工作有望在近年内完成。这些统计数据 , 将作为碳税开征的一个基础。

应对气候变化对外办公室的一位官员在接受记者采访时也表示 , 国家有关部门正积极研究碳税政策 , 他也十分希望能看到碳税早日出台。 “ 在气候谈判时也能用得上。

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